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資料圖
今年3月1日，美國國防部長卡特在演說中強烈批評了中國在南海的軍事部署，稱““中國不應推進南海軍事化……特定行為將產(chǎn)生特定的后果?！贝朔哉摵魬私鼛啄陙砻绹谀虾Ｓ宇l繁的干涉行動。實際上，早在去年11月3日美“拉森”號驅(qū)逐艦駛?cè)肽仙橙簫u的渚碧礁12海里區(qū)域之后，美國防部官員就表示，美軍計劃每季度在南?！叭嗽鞃u礁”12海里內(nèi)巡航兩次，以“提醒中國和其他國家尊重美國在國際法下的權(quán)益”。隨后在今年1月30日，美“柯蒂斯·威爾伯”號驅(qū)逐艦就在未通知中方的情況下，進入西沙群島的中建島12海里區(qū)域內(nèi)。這兩次行動雖然在性質(zhì)上并不相同，但同屬于美國干涉其他國家海上權(quán)益爭端的一個項目——“航行自由項目”（Freedom of Navigation Program，以下簡稱FON項目）。
“航行自由項目”是美國基于《聯(lián)合國海洋法公約》和相關(guān)國際習慣法而實施的“法律”行動（然而值得一提的是，美國國會尚未批準該公約）。在該項目下，軍艦巡航的目標島嶼是經(jīng)過“精心”挑選的，巡航方式也是經(jīng)過仔細斟酌的。渚碧礁事件和中建島事件，代表了美國巡航南海的兩個典型案例。對它們進行的分析使我們可以預測，美國在未來一年內(nèi)將可能在南海的哪些島礁繼續(xù)“劃圈”，而面對美國的行動中國有哪些可行的選項。
“航行自由項目”：霸權(quán)主義的“執(zhí)法”
“航行自由項目”是美國國務(wù)院、國防部和一線部隊等多部門聯(lián)合執(zhí)行的行動計劃。該計劃有著詳細而完整的標準和程序，只要政府高層決定就可以按照程序啟動。FON項目的文件于1982年由里根政府簽署并實施，并在之后的實踐中逐步完善。根據(jù)美國國務(wù)院已經(jīng)公開的文件，美國實施該計劃旨在在全球范圍應對六大類“不符合《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱公約）”的所謂“過度海洋主張”（excessive maritime claim），即反制沿海各國對海洋的“過度利益訴求”。這六大類包括：
1、不被美國所承認的歷史性海灣/歷史性水域的宣稱；
2、領(lǐng)?；€的劃分不符合反映在公約中的國際習慣法；
3、對于軍用艦船、潛艇、飛機經(jīng)領(lǐng)海的無害通過予以禁止或施加限制，且不符合反映在公約中的國際習慣法；
4、領(lǐng)海宣稱超過12海里；
5、將權(quán)力延伸超過12海里的行為，例如設(shè)置安全區(qū)等，目的是限制與資源開發(fā)無關(guān)的公海航行自由；
6、群島水域限制相關(guān)水道同行自由的行為，以及其他行為等。
FON項目實施的基本程序包括：一方面，由美國務(wù)院進行的外交抗議，并與所謂的“過度聲索國”進行磋商以達成相互諒解的立場；另一方面，由美國務(wù)院和國防部合作，國防部在列好的目標名單中選擇，然后下令一線部隊執(zhí)行的軍事宣示行動。一線部隊采取相關(guān)文件、手冊或備忘錄的規(guī)定，以特定的行動達成國務(wù)院和國防部設(shè)想的外交效果，例如以常規(guī)狀態(tài)通過某一水域等。全部的程序步驟結(jié)束之后，美國防部會向國會提交報告，并由國務(wù)院公布每一年度的實施情況。由此可見，F(xiàn)ON項目是典型的“世界警察”“執(zhí)法”活動，美國宣稱為維護《聯(lián)合國海洋法公約》所確定的準則而“盡心盡力”。
根據(jù)美國的年度報告，自2007年開始至今，中國每年都會登上FON項目的被“執(zhí)法”名單。具體來說，中國的“過度海洋主張”大致可分為三類：對其專屬經(jīng)濟區(qū)的航行自由施加限制；在并非其領(lǐng)海或與臨近國家權(quán)利重合的地區(qū)進行非法的考察或建設(shè)活動；限制外國軍艦、潛艇或飛機對其領(lǐng)海的無害通過，要求事先通報。其中和我國的南海島礁有關(guān)的，主要是后兩者。針對這兩者，美國FON項目的軍事宣示行動主要有兩種形式：以所謂“無害通過”的方式經(jīng)過我國控制巖礁的12海里海區(qū)；以常規(guī)狀態(tài)通過我國控制的低潮高地（人工島）的12海里海區(qū)。第一個挑戰(zhàn)的是我國關(guān)于“外國軍艦飛機通過我領(lǐng)海須獲許可”的國內(nèi)法，第二個挑戰(zhàn)的則是我國對南海的低潮高地是否有領(lǐng)海的主權(quán)宣示。在之后的部分我們將具體討論這兩點。
總體來看，美國針對南海的FON項目，特別是軍事宣示行動，雖然是打著“維護《聯(lián)合國海洋法公約》”的法律旗號，但始終是一個具有濃厚霸權(quán)主義色彩的政治行為。在這里且不討論美國的法律依據(jù)是否充分，從其行動程序中就可以管中窺豹。一方面，美國在并未批準公約的情況下，就單方面宣稱負有維護公約的義務(wù)，將自己擺在執(zhí)法者的位置上來判斷諸如“歷史性水域”之類的法律問題；另一方面，國際社會對于“無害通過”等國際海洋法的問題并未達成一致意見，然而美國卻將自己的意見凌駕于其他國家之上，在有關(guān)國家的國內(nèi)法與公約未發(fā)生明確沖突的情況下，擅自挑戰(zhàn)這些國家的國內(nèi)法。這些都損害而非促進了航行自由，更不利于國際海洋的安全。
美國南海“執(zhí)法”的選項之一：“無害通過”
1982年制定的《聯(lián)合國海洋法公約》是當代國際海洋法的基本框架。它將過去許多國際習慣法轉(zhuǎn)變成為了更加清晰和明確的成文公約。這是一項偉大的歷史進步，但同時也是發(fā)達國家和發(fā)展中國家相互妥協(xié)的產(chǎn)物。因此在許多具體條款和簽署通過等問題上，仍有許多待明確和協(xié)商的爭議。這就給美國的“航行自由行動”提供了所謂的法律旗號。美國根據(jù)自己的利益訴求來解釋公約，對其他國家并未明確與公約抵牾的行為進行“執(zhí)法”。特別是當美國與該國的關(guān)系發(fā)生緊張乃至沖突時，F(xiàn)ON項目就會成為一個披著“法律”外衣的政治工具。如今，隨著美國實施“亞太再平衡”戰(zhàn)略、介入南海事務(wù)，與中國的沖突越來越多，中國就日益成為了“阻礙國際航行自由”的“違法者”和“執(zhí)法對象”。
如前文所述，美國FON項目中軍事宣示所挑戰(zhàn)的第一個對象，是中國關(guān)于領(lǐng)海內(nèi)外國軍事船舶及飛機“無害通過”的國內(nèi)法律規(guī)定?！盁o害通過”是一項古老的海洋法權(quán)利，于1982年被正式寫入《聯(lián)合國海洋法公約》中。根據(jù)公約第二部分第三節(jié)，在不損害沿海國的和平、良好秩序或安全的情況下，外國船舶可以“迅速地和連續(xù)不停地通過沿海國的領(lǐng)海而無需事先通知或取得沿海國的許可”。然而這里只對“外國船舶”作了總體的規(guī)定，并沒有區(qū)分軍事船舶和民用船舶。因此在軍艦是否有無害通過權(quán)的問題上，各國就產(chǎn)生了分歧。美國主張軍艦只要滿足公約第18條的規(guī)定，完全停止一切軍事功能（如停止火控雷達運轉(zhuǎn)）而只保留航行能力，就可以在不通知沿海國的情況下實施“無害通過”。中國等20多個國家則主張，軍事船舶的“無害通過”需要預先批準和通知，并制定了相應的國內(nèi)法。
在這里必須指出，中國對外國軍艦“無害通過”的限制并沒有違背公約。在公約第25條中規(guī)定，沿海國可以在其領(lǐng)海內(nèi)采取必要的步驟以防止非無害通過。只要不是在外國軍艦完成“無害化”后仍拒絕其通過，中國要求事先批準的國內(nèi)法就并沒有在事實上損害“無害通過”和航行自由。因此《中國領(lǐng)海及毗連區(qū)法》并沒有與公約發(fā)生沖突。然而美國將中國等國家制定的事先批準程序，單方面地解釋為對航行自由的限制，并出動軍事船舶故意違反中國的國內(nèi)法律而進入中國的領(lǐng)海。中國西沙群島的中建島事件，就屬于這一類行動的范疇。而且根據(jù)已經(jīng)公開的實施記錄，從2011年開始這一類“執(zhí)法”行動成為美國FON項目軍事宣示的重點之一。在未來的一年內(nèi)，美國很有可能再次在南海方向上挑戰(zhàn)中國的《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》關(guān)于“無害通過”的規(guī)定。
由此可以推斷，美國將可能繼續(xù)派出軍艦在中國控制下的南海島嶼和礁石12海里區(qū)內(nèi)實施“無害通過”（這里特別要強調(diào)是那些自然形成的島嶼和礁石，而不是之前并非島嶼、經(jīng)人工吹填等方式形成的人工島）。根據(jù)中建島事件的經(jīng)驗，那些面積較大、其他國家提出領(lǐng)土爭議、進行過或正在進行人工加固作業(yè)的南海島礁，將有可能成為美國重點“照顧”的目標。
在這種情況下，中國的海上部門完全可以依照《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》第十條，“令其立即離開領(lǐng)?！保瑢λ斐傻膿p失或者損害要求其自己負責。更進一步的，中國也可以依照美國的標準如法炮制，定期“無害通過”美國的領(lǐng)海區(qū)域。實際上，去年9月份中國海軍的五艘軍艦在阿拉斯加海域已經(jīng)進行過這樣的實踐。這種反制措施既可行，風險也較低。當然，從根本上解決這一沖突的方法，仍然是依靠中美兩國海上部門的協(xié)商，建立起類似“中美?？障嘤霭踩袨闇蕜t”的雙邊機制，以取代現(xiàn)有較為模糊、操作性有缺陷的《中美海上軍事安全磋商協(xié)定》。
美國南?！皥?zhí)法”的選項之二：通過“低潮高地”12海里區(qū)域
美國在渚碧礁的行動則屬于另外一類：以常規(guī)武裝狀態(tài)通過中國控制的“低潮高地”12海里區(qū)域內(nèi)。我們知道，外國軍艦經(jīng)一國領(lǐng)海的無害通過需要“無害化”，即停止一切軍事功能，然而在非領(lǐng)海的海域無須遵循這項規(guī)定。因此一國軍艦通過一片水域，如果實施無害通過，實際上可以視為軍艦所屬國的一個態(tài)度：這片水域是屬于某個國家的領(lǐng)海。當然，反之就是表示這片水域并不是某個國家的領(lǐng)海。
與這個問題密切相關(guān)的概念是低潮高地。島嶼和礁石在高潮和低潮時都是露出水面的，然而低潮高地僅在低潮時露出水面，在高潮時則沒入水中。這個區(qū)別在法律上有著重要意義：島嶼和礁石周邊擁有12海里寬度的領(lǐng)海；公約第13條規(guī)定，低潮高地若在大陸或島嶼的12海里之內(nèi)，則低潮高地周邊的12海里也是領(lǐng)海；反之，則沒有領(lǐng)海；人工建造的島嶼是沒有領(lǐng)海的。在南海地區(qū)，這種島嶼、礁石和低潮高地相間分布、距離不一的地理條件，就給美國的“執(zhí)法”行動創(chuàng)造了條件。
具體到渚碧礁的案例中，作為一個低潮高地的渚碧礁處在一個地理和法律上非常模糊的位置。從地理位置上看，渚碧礁距離最近的中國島嶼中業(yè)島有12.42海里，距離最近的鐵線礁則不到12海里。因此根據(jù)公約，它周邊擁有領(lǐng)海的法律依據(jù)并不充足。美國出動“拉森”號驅(qū)逐艦執(zhí)行FON項目的軍事宣示行動，原計劃以常規(guī)狀態(tài)（即非無害通過）進入渚碧礁的12海里區(qū)域內(nèi)：這種行動就表達了“美國否定中國在渚碧礁周圍有領(lǐng)?！钡耐饨粦B(tài)度，或是釋放了這樣一種外交信號。這將迫使中國在渚碧礁以及類似島嶼、礁石和低潮高地的法律地位問題上表態(tài)，從而處于進退兩難的地步：進，明確它們的法律地位，則與法理上找不到充足的證據(jù)，同時將喪失中國“模糊立場”的外交空間；退，不作聲張，忍氣吞聲，將有可能鼓勵美國及其盟國進一步的外交行動，使南海問題進一步復雜化。
然而令人哭笑不得的是，美國軍政各部門在行動協(xié)調(diào)上出現(xiàn)了問題，反倒幫了中國一把。“拉森”號逼近渚碧礁的事件后，美國參議員麥凱恩要求國防部公布細節(jié)，原因是“拉森”號可能是無害通過了渚碧礁周圍的12海里區(qū)域。如前文所說，美國要想達到否定“渚碧礁周圍12海里”的目的，就不能無害通過；如果無害通過了，反而是變相承認了中國在這一海域是有領(lǐng)海的的。根據(jù)媒體報道，五角大樓在這一問題上給出了互相矛盾的描述。一名美國軍方官員曾表示，“拉森”號的巡邏是“無害通過”行動，但之后稱這是錯誤說法?？傊?，美國的行動很有可能并未達到預期的外交效果。
然而這一次事件卻給我們了一個警示。特別是中國正處在人工吹填或其他作業(yè)的低潮高地和巖礁，不論在地理上還是法理上都是很脆弱的，因此將很有可能成為美國FON項目軍事宣示的另外一類重要目標。因此從法律的角度看，不利于中國的低潮高地（人工島），應盡量避免任何可能表明“主權(quán)擁有與否”的外交表述，即延續(xù)一貫的“模糊政策”。但這不意味著在法理上中國將無所作為，而是可以靈活運用。例如根據(jù)公約第60條，在我國在低潮高地上設(shè)置的人工島及其他設(shè)施周邊劃定500米的安全帶，并部署必要的力量進行保護作業(yè)；當美軍執(zhí)行FON項目的艦只駛?cè)?2海里時，我國的艦只跟蹤并根據(jù)公約第60條第4款，表明自身正在以適當方式保護該設(shè)施，建議美軍艦只改變方向以免發(fā)生碰撞?？傊?，依據(jù)公約中國完全可以在事先削弱美國行動的法理基礎(chǔ)，從而在輿論和政治斗爭中奪回部分主動權(quán)
孫子兵法有云：“無恃其不來，恃吾有以待也；無恃其不攻，恃吾有所不可攻也。”中國不應寄希望于美國人每一次都犯錯，而應從輿論、法理、軍事、政治和技術(shù)等多方面做好準備。只有在將國家的各種實力，從技術(shù)和軍事實力到法律和政治力量結(jié)合起來，才能在南海問題上反制美國的霸權(quán)主義之“劃圈”。
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